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4.1.2 Unsicherheit und Skepsis im Change Management reduzieren, Akzeptanz für das Service Center schaffen!

Dieser Beitrag zur Erreichung gesunder und effizienter Service Center in der öffentlichen Verwaltung ist hauptsächlich dem Gestaltungsfaktor "Personal" zuzuordnen. Jedoch wird auch im Folgenden deutlich, dass nur durch ganzheitliche Maßnahmen nachhaltige Erfolge hierbei erzielt werden können. Es werden nachfolgend zunächst recherchierte und durch die Projektarbeit in Ver-T-iCall festgestellte Hemmnisfaktoren für Veränderungsbereitschaft erörtert. Anschließend werden geeignete, überwiegend verhaltensbezogene Maßnahmen und Lösungsansätze praxisbezogen aufgezeigt.

4.1.2.1 Hemmnisfaktoren für Veränderungsbereitschaft im öffentlichen Dienst

Die „wahren“ Gründe für Hemmnisfaktoren von Veränderungsprojekten sind oft nicht unmittelbar zu ersehen und liegen meist im Verborgenen. Sie basieren auf Emotionen, Informationsdefiziten, persönlichen Motiven und formalen Hindernissen. Erkennbar werden jedoch meist lediglich sachliche Gründe (vgl. Abb. 4-2). Die Folgen der „wahren Ursachen“ sind beispielsweise Lustlosigkeit, Intrigen oder Abwesenheit vom Arbeitsplatz (Mohr, Woehe, Diebold, 1998).

Abbildung 4-2: Ausprägungen von Widerständen, Quelle: in Ahnlehnung an Mohr, Woehe, Diebold, 1998
Abbildung 4-2: Ausprägungen von Widerständen, Quelle: in Ahnlehnung an Mohr, Woehe, Diebold, 1998

Im Folgenden sollen unterschiedliche Beweggründe (wahre Ursachen), die die Veränderungsbereitschaft der öffentlichen Verwaltung behindern anhand einiger Beispiele aufgezeigt werden.

Skepsis und Misstrauen aufgrund von Wissenslücken
Eine der wichtigsten Voraussetzungen für den Erfolg ist die Akzeptanz der Veränderungsmaßnahmen bei den Mitarbeiter, aber auch bei den Führungskräften. Dies ist jedoch selten der Fall. Die häufigsten Gründe für die fehlende Veränderungsbereitschaft sind fehlende Informationen über Art und Umfang der geplanten Veränderung, so dass die Erwartung vor z. B. persönlichen Nachteilen oder dem Verlust des Arbeitsplatzes wächst. Nach Greifenstein (2001) ist der Stellenwert, die Mitarbeiter in ein Reformprozess mit einzubeziehen, von den Personalräten als eher gering einzustufen. Befunde von Befragungen in Kommunal- und Kreisverwaltungen ergaben, dass knapp 80% der Belegschaft fehlende oder zu geringe Einfluss- und Beteiligungsmöglichkeiten bemängeln. Somit fehlt den Mitarbeitern häufig die nötige Motivation am Veränderungsprozess aktiv mitzuwirken, da sie die Gründe der Veränderung weder kennen noch verstehen (vgl. Rohe, 1999).

Eine entscheidende Bedingung für die Akzeptanz von Veränderungsprozessen ist eine positive Einstellung gegenüber dem durchzuführenden Projekt. Die nachstehende Akzeptanzmatrix in Abbildung 2-3 verdeutlicht als Heuristik, welche unterschiedlichen Gruppierungen erfahrungsgemäß, aufgrund mangelnder Transparenz, das geplante Vorhaben sowohl negativ als auch positiv beeinflussen können.

Die oben dargestellten Merkmale können eine Hilfe zur Systematisierung und praktischen Umsetzung eines arbeitnehmerorientierten Leitbildes sein. Dabei werden die Gestaltungsspielräume erheblich von den Rahmenbedingungen beeinflusst. Für die Beschäftigten spielt die Gestaltung der Arbeitsorganisation sicherlich erst dann eine Rolle, wenn grundlegende Fragen wie gesicherte Arbeitsverhältnisse, dauerhafte Beschäftigung und angemessene Entlohnung geregelt sind.

Klaus Heß



Abbildung 4-3: Akzeptanzmatrix, Quelle: Mohr, Woehe, Diebold, 1998
Abbildung 4-3: Akzeptanzmatrix, Quelle: Mohr, Woehe, Diebold, 1998

Die Befürworter ("Promotoren") unter den Beschäftigten in einem Veränderungsprojekt, welche die persönlichen oder sachlichen Risiken als gering einschätzen, stellen in der Regel den geringsten Anteil in Veränderungsprozessen dar.
Die "Skeptiker", die mit bis zu 40% in einem Veränderungsprojekt vertreten sein können, schätzen die sachlichen Risiken eher hoch ein. Sie sind von der Notwendigkeit und der Leistungsverbesserung der Veränderungsmaßnahme nicht überzeugt. Dagegen schätzen Sie ihre persönlichen Nachteile als gering ein.
Die "Bremser", ähnlich stark vertreten wie die Skeptiker, schätzen die persönlichen Risiken wie z. B. den Verlust des Arbeitsplatzes, weniger Geld, Statusverlust etc. als besonders hoch ein. Sie glauben als die „großen Verlierer“ aus dem Veränderungsprozess hervorzugehen, auch wenn sie von der Notwendigkeit der Maßnahme überzeugt sind und die sachlichen Risiken als gering einschätzen.
Die "Widerständler" eines Veränderungsprojektes schätzen sowohl ihre persönlichen als auch die sachlichen Risiken als besonders hoch ein. Sie sind kaum von der Veränderungsmaßnahme zu überzeugen
Tendenziell sind demnach bei einem Veränderungsprojekt 95% der Mitarbeiter als potentielle Gegner einzuschätzen.

Angst vor Neuem
Eine weitere Ursache, die Veränderungsmaßnahmen in öffentlichen Verwaltungen ver- bzw. behindern kann ist die Vernachlässigung von aufkommenden und berechtigten Ängsten der Beschäftigten.
Diese diffusen Ängste und Unsicherheiten der Mitarbeiter, lassen sich z. T. darauf zurückführen, dass die Denkmuster der Führungskräfte öffentlicher Verwaltungen die diese Veränderungen verantworten, Organisationen ausschließlich als rational erfassbare und mechanistisch beeinflussbare Systeme begreifen. Des weiteren liegen die Ängste und Reaktionen der Betroffenen eindeutig, wie bereits erwähnt, in der fehlenden Kommunikation und Integration sowie der mangelnden Transparenz des Veränderungsvorhabens begründet.
Beispiele für diese Ursachen des Widerstandes sind die subjektive Angst vor z. B. Verlust des Arbeitsplatzes, gemindertes Einkommen oder dem Sichtbarwerden fehlender, neu geforderter Kompetenzen der Betroffenen.
Eine wesentliche Rolle spielen aber auch aufkommende Ängste der Beschäftigten, die sich aufgrund der Veränderungen in der Organisationsstruktur und dem vertraglichen Arbeitsverhältnis ergeben können.
Veränderungsmanagement bedeutet auch den Einsatz von Personalentwicklungsmaßnahmen. Viele Verwaltungen haben mittlerweile, aufgrund von neu geforderten Kompetenzen ein Personalentwicklungskonzept erarbeitet und erste Schritte davon umgesetzt. Zu beobachten ist allerdings, dass die Mitarbeiter derartigen Maßnahmen skeptisch gegenüber stehen. Zu groß sind die Ängste vor Statusverlusten, Veränderungen in der Hierarchiestruktur und der Aufhebung von dauerhaften Arbeitsverhältnissen.

Hindernisse aufgrund von Eigeninteressen
Die Promotoren von Veränderungsprojekten müssen sich häufig dem Problem stellen, die verschiedenen Interessenslagen der Beschäftigten zu berücksichtigen. Der Veränderungsprozess wird behindert in Form von aktiven oder passiven Widerständen, da von den Mitarbeiter mehr persönliche Nachteile wie z. B. schlechtere Arbeitszeiten, Teilnahme an Fortbildungen oder Verschlechterung von räumlichen Gegebenheiten, als persönliche Vorteile vermutet werden.
Generell ist zu beachten, dass es sich hierbei nicht um existenzielle Sorgen handelt wie z. B. der Verlust des Arbeitsplatzes sondern ausschließlich die persönlichen Interessen der Betroffenen im Vordergrund der Betrachtung stehen.
Ebenso müssen persönliche Einstellungen und Eigenschaften der Beschäftigten zum Veränderungsprozess berücksichtigt werden, wie beispielsweise die mangelnde Bereitschaft und Fähigkeit einer Person sich an neue Gegebenheiten anzupassen.
Häufig besteht bei den Betroffenen der Wunsch an alten bekannten Strukturen, Normen und Regeln festzuhalten. Veränderungen bringen Unsicherheiten mit sich, die nicht unbedingt von allen Betroffenen akzeptiert werden.
Der Veränderungsprozess wird dann z. B. behindert durch:
Ignoranz der Veränderungsmaßnahmen, Äußerung von Kritik und Beschwerden oder der persönlichen Überzeugung selbst von der Veränderungsmaßnahme nicht betroffen zu sein.

Formale Hindernisse
Im Folgenden soll auf die formalen Hindernisse, die den Erfolg eines Reformprojekts in der öffentlichen Verwaltung maßgeblich beeinflussen können, eingegangen werden.
Projekte in der öffentlichen Verwaltung sind im Vorhinein zum Scheitern verurteilt, wenn die formalen Rahmenbedingungen für das anstehende Projekt nicht erörtert werden.
Zu berücksichtigen ist, dass sich die öffentliche Verwaltung, trotz allgemeiner Verschärfung des Leistungsdrucks und des Bedarfs an qualifiziertem Personal, in einer schwierigen Ausgangsposition befindet, da sich die finanzielle Situation der Kommunen und Landkreise erheblich verschlechtert hat. Im Vorfeld muss auf jeden Fall geprüft werden, ob und inwiefern sich die geplanten Reformaktivitäten realisieren lassen.
Des weiteren ist zu beachten, dass öffentliche Verwaltungen durch eine breit gefächerte Organisationsstruktur gekennzeichnet sind und somit für eine erfolgreiche Verwaltungsmodernisierung eine Integration der einzelnen Bereiche und Abteilungen gewährleistet sein muss. Hierbei zeigt sich, dass aufgrund der mangelnden Erreichbarkeit einzelner Abteilungen nicht alle Informationen weitergegeben werden können und dass nicht alle Reformaktivitäten auf alle Abteilungen übertragbar sind.
Aufgrund der beschriebenen Komplexität der Aufgabe stößt die Bearbeitungsfähigkeit der Promotoren somit häufig an die Grenzen der Umsetzung (vgl. Drescher, 2001).
Eine weitere wichtige Voraussetzung für den Erfolg des Reformvorhabens ist das uneingeschränkte Engagement der Unternehmensführung. Viele Reformvorhaben scheitern daran, dass Promotoren und Verwaltungsführung nicht am gemeinsamen Ziel festhalten.
Im weiteren sollen verhaltensbezogene Maßnahmen und Lösungsansätze praxisbezogen aufgezeigt werden.

4.1.2.2 Geeignete Maßnahmen zur Umsetzung von Veränderungsvorhaben
Ein wesentliches Ziel bei der Umsetzung von Veränderungsprozessen in der öffentlichen Verwaltung bedeutet die Minimierung der erwähnten Widerstände. Erfolgreiches Veränderungsmanagement muss daher an mehreren Punkten ansetzen.
Zwei wesentliche Elemente stehen in diesem Abschnitt im Fokus der Betrachtung: Information der Mitarbeiter über die Gründe und Ziele der geplanten Veränderung und Integration und frühzeitige Beteiligung der Mitarbeiter in den Reformprozess.
Wie bereits erwähnt ist die Akzeptanz und der Abbau von Ängsten der Mitarbeiter über die geplanten Vorhaben entscheidend für den Erfolg der Veränderungsmaßnahme. Dies setzt jedoch eine umfassende und rechtzeitige Information der Beteiligten über die geplanten Vorhaben voraus. Beispielsweise wäre es sinnvoll abteilungsübergreifende Informationsveranstaltungen anzubieten an denen die Promotoren über Ziele, Gründe, Vorgehensweise und ggf. über mögliche Konsequenzen berichten.
Zusätzlich sollten Informationsblätter und Rundschreiben angefertigt werden, die vor allen Dingen die Ziele nochmals erläutern und die über den „Status Quo“ des Veränderungsprojektes informieren. Des weiteren ist die Nutzung von neuen Kommunikationstechnologien wie Intranet zu empfehlen. So kann z. B. durch ein virtuelles Forum zur Diskussion und zu Nachfragen angeregt werden.
Zusätzlich zu den informativen Angeboten sollte, um Wissenslücken und Ängste zu minimieren, der effiziente Einsatz verschiedener Kooperationsformen berücksichtigt werden.
Beispielsweise fanden in einer qualitativen Analyse zu Planungs- und Einführungsprozessen von Service Centern in der öffentlichen Verwaltung Zimmermann, Böcker & Kastner (2001) heraus, dass Beschäftigte durch die Einbeziehung in den Planungsprozess, die jeweiligen Vorhaben nach anfänglichem Misstrauen begrüßen. Greifenstein (2001) kommt sogar zu dem Schluss, dass eine frühzeitige und effiziente Einbeziehung der Mitarbeiter den Reformprozess begünstigt.
Mohr, Woehe und Diebold (1998) sind davon überzeugt, dass die breite Masse der Skeptiker und der Bremser die geplanten Reformprozesse am ehesten akzeptiert. Somit ist es von entscheidender Wichtigkeit diese Personengruppen am Reformvorhaben zu beteiligen.
Denkbar wäre demnach die Einführung von Qualitätszirkeln oder zeitlich befristeten Projektgruppen im Rahmen der Arbeitszeit, in denen einerseits Ängste, Reaktionen und Interessen der Mitarbeiter diskutiert werden könnten und andererseits Beschäftigte bei der Umsetzung des Veränderungsprozesses mit beteiligt werden könnten.
Die Integration der Beschäftigten darf aber auch nicht als Zwang empfunden werden. Die Freiwilligkeit kann nicht durch die Beteiligungspflicht ersetzt werden.
Der passende Führungsstil für die erfolgreiche Umsetzung von Modernisierungsprozessen ist ebenfalls von Bedeutung. Die Führung darf dabei nicht nur durch Verordnungen von oben erfolgen. Wichtig ist z. B. gemeinsam Zielvereinbarungen zu treffen, Handlungsspielräume zu schaffen sowie Stimmigkeit von Aussagen und Handlungen zu gewährleisten.
Entscheidend ist aber auch, das sowohl Führungskräfte als auch Beschäftigte für die geplanten Veränderungsprozesse qualifiziert werden. Beispielsweise könnte die Einführung neuer Kommunikationstechnologien die Anforderungen der Beschäftigten übersteigen. Von daher sind Fortbildungsveranstaltungen im Rahmen einer erfolgreichen Verwaltungsmodernisierung unerlässlich.
Eine weitere Handlungshilfe für die Umsetzung der geplanten Reformaktivitäten ist die Förderung einer adäquaten Lern- und Vertrauenskultur. Ziel muss es sein, mit allen Beteiligten gemeinsame, Werte und Normen zu erarbeiten mit denen sich ein Großteil der Beschäftigten identifizieren kann. Dies reduziert einerseits das Misstrauen und die Ängste und schafft außerdem eine Verbesserung der Arbeitszufriedenheit.
Abschließend sollen im Sinne eines fortlaufenden Prozesses, Empfehlungen für den Ablauf von erfolgreichen Veränderungsmaßnahmen mit Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung dargestellt werden (die Maßnahmen lassen sich aufgrund der Prozessorientierung gut in dem in Kapitel 3.4.2 Wirtschaftlichkeit und Controlling beschriebenen Vorgehens integrieren). Dabei überlappen die aufgeführten Ratschläge mit den in diesem Abschnitt erwähnten Handlungshilfen (vgl. Kastner, 1996).

1) Planungsphase:
Bevor Veränderungsmaßnahmen erfolgreich umgesetzt werden können müssen zunächst einige Punkte berücksichtigt werden. Dazu gehören: Erarbeitung von Visionen und Zielen, Klärung der Grundwerte in der Verwaltung und Vereinbarungen gemeinsamer Kulturvorstellungen und Grundsätze.
2) Umsetzungsphase
In der Umsetzungsphase sollten die in den vorangegangenen Schritten besprochenen Ziele, Vorstellungen und Vereinbarungen auf ihre Verwirklichung hin überprüft und vorhandene Widerstände analysiert und beseitigt werden. Entscheidend hierfür ist die Diagnose von Widerständen und die Durchführung von Interventions- und Präventionsmaßnahmen.

Die oben dargestellten Merkmale können eine Hilfe zur Systematisierung und praktischen Umsetzung eines arbeitnehmerorientierten Leitbildes sein. Dabei werden die Gestaltungsspielräume erheblich von den Rahmenbedingungen beeinflusst. Für die Beschäftigten spielt die Gestaltung der Arbeitsorganisation sicherlich erst dann eine Rolle, wenn grundlegende Fragen wie gesicherte Arbeitsverhältnisse, dauerhafte Beschäftigung und angemessene Entlohnung geregelt sind.

Abbildung 4-4: Ablauf der Planung und Umsetzung der Veränderungsmaßnahmen
Abbildung 4-4: Ablauf der Planung und Umsetzung der Veränderungsmaßnahmen


Literatur

Zimmermann, C., Böcker, M., Kastner M. (2002). Öffentliche Beratungsdienste – ein zentraler Punkt innerhalb der Verwaltungsreform oder lästiger Zwang? In: Ver-T-iCall-Leitfadenmodul 6 "Reports" Zum Stand innovativer Beratungsdienste in der öffentlichen Verwaltung. Wuppertal: Bergische Univ.- GH Wuppertal, FB Sicherheitstechnik, Fachgebiet Arbeitssicherheit/ Ergonomie, (auch als Vorgängerversion unter http://www.ver-t-icall.de erhältlich)

Drescher, A. (2001). Organisationskultur, Führung, Personalentwicklung. In: S. Frieß, R. Hickel, H. Mai, U.

Mückenberger (Hrsg.). Modernisierung des öffentlichen Dienstes – eine Zukunftsbilanz. Düsseldorf: Hans- Böckler- Stiftung

Greifenstein, R. (2001). Mitarbeiterbeteiligung und Verwaltungsmodernisierung: Gestaltungschancen der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen. In: S. Frieß, R. Hickel, H. Mai, U. Mückenberger (Hrsg.). Modernisierung des öffentlichen Dienstes – eine Zukunftsbilanz. Düsseldorf: Hans- Böckler- Stiftung

Kastner, M. (1996). Auf dem Weg zum schlanken Staat – der konstruktive Umgang mit Widerständen. Herdecke: MAORI

Mohr, N., Woehe, J. M., Diebold (1998). Widerstand erfolgreich managen. Professionelle Kommunikation in Veränderungsprojekten. Frankfurt/Main: Campus Verlag

Rohe, C. (1999). Risiko- und Erfolgsfaktor Nr. 1 Implementierung. In: H. Spalnik (Hrsg.). Werkzeuge für das Change Management. Frankfurt/Main: Frankfurter Allgemeine Zeitung

Roman Trensch, Kai Seiler


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